作 者丨南方財經全媒體王卓峰

編 輯丨於長洹

圖 源丨圖蟲

在舊改新政的春風下，沉寂已久的東莞舊改市場似乎有了復蘇跡象。

5月29日，頤盈實業以3.92億元總價，拿下大嶺山矮嶺冚村舊改地塊。規則交替時的落錘者還有海德集團，今年4月以16.7億摘得東莞年內首個舊改。此外，5月22日，長盈房地產以4.7億元競得東莞道滘鎮蔡白南島舊改地塊。

圖/東莞市公共資源交易平台

不過，也有一些舊改項目遇到了障礙。原定於29日出讓的另一宗地塊，即大嶺山連平舊改地塊因故終止出讓，具體原因暫未披露。今年以來，大嶺山下高田村舊改及虎門富馬片區舊改兩宗優質項目也被終止掛牌招商。

東莞舊改市場一直與政策面強相關，上述分化的現象背後是東莞舊改正陷入調整期。今年初，東莞印發全面加快“三舊”改造實施意見的通知，提出改革單一主體掛牌招商模式，創新設立“公开招引實施主體”模式。

與此同時，東莞近日召开以深度城市化推動城市建設高質量發展動員大會，提出未來5年推動90個舊村改造。值得思考的是，在東莞城市更新進程急需全面重啓的背景下，舊改市場格局會出現什么變化？

受訪專家普遍認爲，未來參與東莞舊改的國企佔比將上升，民營房企現階段受資金壓力、後續準入審定影響，確實會減少甚至停止對東莞舊改項目的拓展。而對東莞來說，未來加大政府主導力度、國企成爲“主力玩家”將是新趨勢。 

從新增項目轉向處理存量項目

“東莞舊改的未來不明朗，我們也在觀望中。”一位民營房企城更項目負責人對南方財經全媒體記者說道。

從業者普遍感受到，東莞舊改正處於調整期。1月16日，東莞市政府印發全面加快“三舊”改造實施意見的通知（以下簡稱“通知”）。該《通知》提出了改革單一主體掛牌招商模式，創新設立“公开招引實施主體”模式，前期工作階段，鎮街（園區）政府作爲前期工作的責任主體，不再統一招引前期服務商。

總體來說，政策調整主要分爲兩部分：其一是企業參與模式的改變，東莞舊改從“前期服務商+單一實施主體”掛牌模式轉向了“實施主體”招商模式。其二是企業參與節點的調整，舊改的前期工作（包括數據摸查、規劃和拆補方案編制等），都將由政府（及其控股國企）負責及主導，民企只能在前期工作完成後，通過競投“實施主體”的方式參與舊改項目。

事實上，東莞此前的舊改模式是經過多年探索，結合了深圳和廣州經驗的東莞特色模式，包括了政府主導、單一主體掛牌招商以及土地權益人自行改造。

其中，以單一主體掛牌招商發展最爲迅速，並在2020年一度達到頂峰。據合一城市更新統計，東莞於2018年有7個項目發布結果公示，涉及面積167萬平米；2019年有81個項目發布結果公示，涉及面積3229萬平米；2020年有174個項目發布結果公示，涉及面積4386萬平米；2021年有126個項目發布結果公示，涉及面積2852萬平米。　

而在2022年，僅有6個項目發布結果公示，涉及面積58萬平米。2022年中標的前期服務商的項目數量較2021年全年環比下降95%，涉及項目面積較上年環比下降98%。

東莞舊改最火的時候，吸引了大批房企搶灘布局，其中主要分爲深系、廣系、本土系三類。深系企業主要代表爲鴻榮源、卓越、佳兆業、星河等，廣系主要以時代、富力、奧園等爲代表，本土企業則以莞民投、光大、東實等爲主。

2022年，東莞舊改熱潮退卻，其中一層原因是各家房企實力參差、項目推進階段困難重重。

據相關統計顯示，2020-2022年期間，東莞共有300余家企業中標前期服務商，但其中推進到單元劃定階段的項目不足10%。上文的《通知》也指出了東莞舊改的症結所在：近年來，東莞市“三舊”改造工作存在博弈空間較大、改造布局分散、項目品質參差、時間成本過重、補償預期攀高、產業空間被擠壓等問題。

另一層原因是政策端的變化讓房企參與舊改意愿下降。2021年，國家層面加大了城市更新政策的出台，主要偏重於防止大拆大建、古樹、文物保護等方面，管控趨緊；其次是產業管理政策，整體方向是支持實體經濟產業轉型，加強產業監管、防止產業空心化等。

與此同時，“囊中羞澀”的开發商，進一步令東莞舊改遇到了阻礙。2021年下半年以來，房地產行業進入下行周期，導致一些舊改項目難以繼續推進。

當增量市場逐漸熄火，東莞舊改的方向便投向散落在各鎮街的存量項目上。在2021年底，東莞便提早布局，發布了“三舊”改造“頭雁計劃”第一批單元，加快舊改項目落地見效。包括東城街道火煉樹城中村改造單元、南城街道亨美城中村改造單元、勝和改造單元在內的16個項目被納入首批名單。

上述民營房企城更項目負責人表示，東莞舊改市場存量項目前期服務商將出現分化，暫時只有幾個資金狀況良好的房企在嘗試推進優質項目，部分項目到期後或面臨終止。

“因爲市場調整的原因，東莞如今已招前期服務商的400個舊改項目，許多房企退出工改商住項目市場，把眼光投向工改工、產業項目。只有少數企業仍在實際推進已招商項目的轉化工作。”據上述人士預計，在未來的2-3年，東莞舊改還將以處理存量項目爲主。

“政府指導+國企推進”成新趨勢

在經歷了一年半停滯後，東莞城市更新急需全面重啓。 

5月12日，東莞召开以深度城市化推動城市建設高質量發展動員大會，提出構建高質量的村居空間，未來5年將推動90個舊村改造。其中，5年內全面改造30個，以拆爲主、重塑城市功能形態；整治提升30個，拆治興並舉，提供低成本生活空間；保護活化30個，繡花式微改造，打造體現鄉愁的特色空間。

站在“雙萬”的新起點，以“三舊”改造促進東莞高質量發展是改革的重要手段之一。但時至今日，東莞的城市發展空間治理仍然面臨諸多挑战。

比如，按照國際慣例，一個地區土地开發強度達到30%就達到警戒线，而戴德梁行最新數據顯示，東莞土地开發強度超50%，比肩深圳，位居廣東第二。

加上東莞產業空間碎片化嚴重，隨着“三舊”改造項目拆遷標準不斷提高，將導致土地增值收益分配前後失衡及大產業空間難落地等局面，進一步擠壓東莞的產業空間，影響東莞制造業的未來發展。

而城市空間改造，大量的舊村改造是東莞繞不過去的難題。受訪專家普遍認爲，相比東莞以舊廠改造爲主舊改現狀，舊村改造難度遠比前者要大，特別是綜合整治、活化提升類，資金回籠周期也特別長。

那么，5年推動90個舊村改造的龐大計劃，東莞將如何實現？

從可持續發展的層面來看，採用“工改”反哺舊村改造的方式推進項目落地、招商，是打破當前舊改市場僵局的方式之一。一位熟悉東莞舊改流程的人士向南方財經全媒體記者指出，“具體來說，就是通過把‘工改居’、‘工改工’項目與舊村改造掛鉤，把前者賺到的利潤部分轉移作獎金激勵，支持舊村改造項目，實現‘肥瘦搭配’。”

另一方面，隨着東莞舊改正朝着規範化的方向前進，“政府指導+國企推進”的整改模式或更利於舊改項目的順利推進。

事實上，民營房企側重“項目利益最大化”，政府及央國企更側重“社會管理與發展”，所以在舊改方案編制、开發建設規劃上，往往會形成衝突。上述人士向南方財經全媒體記者指出，東莞舊改項目普遍存在用地不足、經濟账難平衡的問題。

“此前民營房企負責前期工作，政府方面沒法直接指導支持項目用地指標或分攤部分建設費用。但現在前期工作由政府主導，則有利於解決上述層面的問題。”該人士還表示，國企進入舊改，未嘗不是一件好事。從徵收層面上講，居民更信任國企背書，有利於項目推進。

值得一提的是，“舊改之王”佳兆業在2022年業績報告中也指出，從城市更新行業趨勢來看，政府主導和扶持產業是兩大熱點，在政府主導下，央企和國企越來越成爲城市更新市場的“主力玩家”，因此拓展與國企合作將成爲其城市更新和轉化的重要路徑。

可以預見的是，一方面，未來參與東莞舊改項目的國企佔比將上升，民營房企現階段受資金壓力、後續準入審定影響，將大概率減少對東莞舊改項目的拓展；另一方面，對東莞來說，未來舊改的資金與節奏平衡性增強，整體更加注重循序漸進和社會效益導向，加大政府主導力度將成爲新趨勢。

如今隨着各項舉措發布，東莞舊改重回正軌的進程正在加速，但作爲曾經的參與主力，民營房企的身影將越來越少。

SFC

本期編輯 黎雨桐 實習生 肖楠

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